VUE DEPUIS L’ALLEMAGNE, la situation est paradoxale : les exportations atteignent des niveaux record, le taux de chômage est plus faible que jamais, la pénurie de personnel qualifié règne dans nombre d’emplois techniques – et c’est pourtant le terme de crise qui domine l’année 2011. Fin 2011, les Allemands se montraient toujours aussi détendus à la lumière des marchés de Noël ; mais les sondages effectués par le baromètre des tendances de la première chaine de télévision allemande avant la tenue du sommet de l’Union européenne les 8 et 9 décembre 2011 montraient que 84 % des personnes interrogées estimaient que la crise n’avait pas encore atteint son apogée. Les Allemands ne subissent pas personnellement la crise européenne mais ils s’inquiètent beaucoup, sans tomber dans la panique pour autant. C’est nouveau dans un pays dont la population est censée faire une fixation sur la stabilité après avoir fait l’expérience de l’hyperinflation et d’une réforme monétaire au XXe siècle. Plus que tout autre événement de ces dernières années, la crise de la dette détermine la manière dont l’intégration européenne est perçue, en Allemagne comme chez ses partenaires au sein de l’UE.
L’expérience de l’interdépendance est au cœur de cette perception, une interdépendance donnant naissance à une dépendance mutuelle. Avec l’aggravation de l’endettement de la Grèce et d’autres pays à la suite de la crise financière de 2008 provenant des instituts de crédit américains, les citoyens européens ont compris ce que l’interdépendance signifie concrètement. Le surendettement des États à la périphérie de la zone euro menaçait de déstabiliser le système bancaire et, ainsi, l’octroi de crédits à l’économie dans l’ensemble de la zone. Apporter une aide s’imposait, ne serait-ce que pour défendre ses propres intérêts, même si l’architecture de l’Union monétaire européenne ne prévoyait pas la prise en charge des dettes des autres pays (appelée bail-out).
Pour la politique européenne, cette situation représentait un défi véritablement existentiel. La banqueroute ne serait-ce que d’un petit pays comme la Grèce aurait gravement ébranlé la crédibilité de la monnaie commune et aurait pu provoquer une réaction en chaîne dans d’autres espaces ou secteurs. Parallèlement, il fallait bien calculer chaque réaction afin de ne pas enfreindre les limites légales comme celle des intérêts de la zone euro et de sa stabilité. Incontestablement, les chefs d’État et de gouvernement ont eu du mal à élaborer les réponses adéquates : la monnaie commune n’avait encore jamais connu un tel défi, les délais de réaction étaient courts et les sommes nécessaires bien plus élevées qu’on ne le pensait jusque-là.
Du temps pour les réformes
La première phase de réaction face à la crise visait donc à donner du temps à la Grèce, qui se trouvait dans une situation d’extrême d’urgence, avec des fonds garantis par la Communauté afin que la Grèce puisse parer à ses défaillances dans le pays, dans son administration et dans son budget. Mais ni le temps ni les fonds alloués s’avérèrent suffisants pour écarter la crise de la Grèce ou éviter qu’elle ne se propage. Huit rencontres au sommet des chefs d’État et de gouvernement furent nécessaires en 2011 pour saisir toute l’ampleur du problème structurel de la crise de la dette et s’y attaquer : Le faible niveau des taux d’intérêt pour tous les Etats de la zone euro après l’introduction de la monnaie commune avait soulagé nombre de gouvernements de la pression les obligeant à s’atteler à des réformes structurelles nécessaires mais impopulaires auprès de leurs citoyens. Les mécanismes du Pacte de stabilité et de croissance s’étaient avérés insuffisants, notamment après que la France et l’Allemagne aient contrevenu pendant plusieurs années aux règles de ce Pacte sans subir de sanctions. Les conditions mises aux mesures de sauvetage et les décisions du Conseil européen en la matière ne furent pas suffisamment appliquées en raison de la résistance politique qu’elles rencontraient dans les pays très endettés. La Banque centrale européenne ne pouvait qu’intervenir ponctuellement sous peine d’affecter son indépendance fixée par les traités et sa mission de gardien de la valeur de la monnaie.
Les lignes de fracture dans le consensus régnant entre les membres de l’Union européenne se révélèrent aussi sur la manière de gérer la crise. La monnaie européenne a bel et bien été adoptée comme projet commun à tous les États avec le traité de Maastricht, mais la Grande-Bretagne et le Danemark s’étaient assuré une clause d’exception et la Suède n’adhéra pas à la monnaie commune lorsqu’elle remplit les critères nécessaires à cette adhésion. Ils participèrent donc à la gestion de la crise – comme les autres membres de l’UE hors de la zone euro – surtout par l’intermédiaire de leur appartenance au Fonds monétaire international (FMI). En Finlande, les promesses d’aide devinrent un thème de campagne électorale dans les courants populistes et déclenchèrent une crise politique en République slovaque. Deux camps apparurent parmi les 17 pays de la zone euro. L’un estimait nécessaires l’émission d’emprunts d’État communs (les euro-bonds) et une plus forte intervention de la Banque centrale sur le marché des obligations, alors que l’Allemagne, les Pays-Bas et l’Autriche, qui constituaient le noyau de l’autre camp, rejetaient ces instruments pour ne pas ouvrir la porte à une communautarisation des dettes.
L’extension de l’endettement global
L’Europe était partagée et ne trouva un compromis que sous la pression des événements, comme ce fut le cas avec la création d’un mécanisme de stabilisation provisoire en mai 2010, puis avec la création du Fonds européen de stabilité financière (FESF) ou avec la création d’un parachute de secours permanent, le Mécanisme de stabilité européen (MSE) en juillet 2011. Plus encore que la vaine tentative de casser la dynamique de la crise en remettant partiellement les dettes grecques envers les créanciers privés, c’est probablement la faiblesse persistante avec lequel le gouvernement italien appliquait à Rome les réformes promises à Bruxelles qui a provoqué le changement stratégique de la politique européenne.
Cette crise persistante démontrait que les pays de la zone euro avaient de fait perdu leur souveraineté formelle en matière de finances. Tous, Allemagne comprise, avaient à la suite de la crise financière de 2008 largement aggravé leur endettement global et perdu ainsi leur marge de manœuvre au niveau national. S’ils voulaient recouvrer cette souveraineté, les pays devaient coordonner leurs politiques économique, budgétaire et structurelle. Avec six directives et règlements (le « six pack »), la Commission, le Conseil et le Parlement avaient déjà adopté un renforcement du Pacte de stabilité qui devait améliorer la discipline budgétaire des pays avant l’adoption de leurs budgets et punir plus strictement ceux qui contrevenaient aux règles. En septembre 2011, la chancelière allemande Angela Merkel indiquait que l’Allemagne était désormais prête à aller plus loin et à aborder une réforme des traités afin d’approfondir l’union monétaire en direction d’une « union fiscale ». Les propositions préparées avec la France étaient à la base de la césure survenue au Conseil européen des 8 et 9 décembre 2011.
Une règle limitant le déficit ancrée dans les systèmes juridiques nationaux
Avec les décisions prises précédemment, ce sommet a changé l’UE de manière tangible. L’eurogroupe se trouve plus clairement au centre de la politiqueeuropéenne, ce qui est aussi visible dans le fait que la présidence de l’eurogroupe au niveau du Conseil européen coïncide avec le rôle de président du Conseil. Et cela devrait se poursuivre avec le successeur du Belge Herman Van Rompuy. Les pays de la zone euro veulent se réunir au niveau suprême tous les mois au plus fort de la crise. La mise en place du mécanisme de stabilité permanent a été avancée et tous les pays y participant ancreront une règle limitant le déficit dans leurs systèmes juridiques nationaux. Ils tendent en outre à une réforme des traités qui rende obligatoire la prise en compte, dans le respect du droit, de l’évaluation des budgets nationaux par les organes européens et instaure des sanctions automatiques en cas de non-respect des règles.
Dans la pratique, cela mènera à une européanisation progressive des politiques économique et budgétaire et, par là, à une coordination au niveau européen de la politique fiscale et sociale ainsi que la coordination des politiques des retraites et du marché de l‘emploi. Soumis à la crise, les États-membres négocient donc à partir de 2012 l’entrée dans une « union politique » qui était déjà souhaitée lors des négociations sur le Traité de Maastricht mais qui n’avait pu être réalisée. Aujourd’hui comme il y a 20 ans, l’impulsion décisive vint de l’Allemagne. Ce qui était pour Helmut Kohl une question essentielle de la politique européenne allemande est devenu pour Angela Merkel une nécessité imposée par la situation. L’Allemagne n’a pas pu faire adopter ses grands principes sur la gestion de la crise de la dette par sa seule taille et son poids relatif. Un échec de l’euro pourrait être synonyme de dommages incalculables pour l’ensemble de l’UE, Allemagne comprise. Dans cette situation, il parut plus judicieux à Berlin de préserver l’Union monétaire, largement élaborée à l’époque selon des concepts allemands, en appliquant une stratégie active de réforme des traités. Dans la crise probablement la plus grave de la politique européenne depuis de début de son intégration, la politique allemande a renoué avec son approche traditionnelle consistant à tendre à plus d’intégration pour gagner en capacité d’agir.
Ces négociations dramatiques ont modifié le climat de la politique européenne : le 9 décembre 2011 démontre la ferme volonté des 17 pays de la zone euro d’approfondir leur intégration s’il n’est pas possible de parvenir à un accord des 27 pays membres. Les autres membres de l’UE l’ont d’ailleurs bien compris et se sont ralliés à ce concept, notamment en raison de la position claire de la Pologne. Avant même la fin du sommet, trois pays qui étaient jusque-là restés sur leurs réserves approuvaient l’initiative franco-allemande si bien que, finalement, seule la Grande-Bretagne ne voulut pas participer à une réforme des traités. Comme dans les étapes précédentes de la politique européenne, l’annonce crédible de la démarche choisie n’a pas divisé l’Union européenne mais ranimé au contraire sa solidarité, mais cette fois au détriment d’une position d’outsider pour un grand pays qui est un membre important de l’Europe.
La porte de l’UE doit rester ouverte
Néanmoins, les négociations sur les traités seront difficiles – les conceptions sur le contenu et l’étendue des réformes divergent encore après cette réorientation. Et les parties aux négociations seraient bien inspirées de concevoir leurs réformes de façon à ce que, comme l’accord de Schengen, elles puissent être ensuite intégrées sans difficulté dans le droit communautaire. La porte doit rester ouverte à la Grande-Bretagne comme à tous les autres membres actuels ou futurs de l’UE, mais pas au prix de l’immobilisme.
Le chinois n’a qu’un signe pour désigner les mots « crise » et « chance ». L’idée qu’un potentiel créatif réside dans une crise n’est pas étrangère à la pensée européenne. Les étapes, apparemment à court terme, pour gérer la crise de la dette européenne continueront à être nécessaires et exigeront toujours des décisions alors même que l’on négociera la réforme des traités. En tant que telle, la réforme doit trouver l’approbation des citoyens vivant dans les pays européens qui y participent. Pour cela, il faut expliquer de manière claire et compréhensible les chances qu’offre cette politique. Parallèlement, l’Europe a besoin d’un renouvellement des rapports entre les citoyens et l‘État, entre le bien public et l’intérêt particulier, afin de surmonter la faiblesse des partis politiques face à leurs responsabilités et les défaillances de l’administration de l’État qui ont profondément aggravé la situation dans les foyers de la crise. C’est aussi une tâche que doit remplir l’Europe : contribuer avec des moyens communautaires à ancrer partout dans l’Union une gouvernance efficace, efficiente et démocratiquement légitimée.///
Josef Janning – politologue et spécialiste de l’Europe – est directeur des études au sein du groupe de réflexion indépendant « European Policy Centre » (EPC) à Bruxelles.
