Le « miracle économique » en République fédérale d’Allemagne jusqu’au début des années 1970 servit de toile de fond au recrutement de millions de travailleurs immigrés des deux sexes venant du sud et du sud-est de l’Europe. De la fin des années 1950 à l’arrêt du recrutement en 1973, quelque 14 millions d’étrangers vinrent travailler en Allemagne. Environ 11 millions repartirent dans leur pays, les autres restèrent et firent venir leur famille. Au début, les plus nombreux étaient Italiens, Espagnols et Grecs. A la fin des années 1960, le pourcentage de Yougoslaves et surtout de Turcs augmenta sensiblement.
La grande majorité des familles étrangères en Allemagne vivait dès la fin des années 1970 dans un paradoxe sociétal : elles étaient des immigrées dans un pays qui n’était pas un pays d’immigration. Cet état de fait était nié ou même tabouisé dans les processus de décision politique. Les concepts nécessaires continuèrent donc à faire défaut – jusqu’aux débats sur le rapport de la commission indépendante sur l’immigration en 2001 et sur la loi sur l’immigration entre 2002 et 2004. La RDA avait elle aussi recours, mais dans une moindre mesure, à l’emploi d’étrangers sur la base d’accords gouvernementaux. Les « salariés étrangers » étaient surtout originaires du Vietnam et de la Mozambique.
Les réfugiés et les demandeurs d‘asile
Le nombre de réfugiés et de demandeurs d’asile étrangers en République fédérale était incomparablement moindre que le nombre de travailleurs immigrés, même si l’asile était un sujet de discussion très présent dans les débats sur l’immigration au début des années 1980. Le droit d’asile, un droit fondamental ancré dans la Loi fondamentale après la Seconde Guerre mondiale, garantissait le séjour de tous ceux qui pensaient y avoir droit jusqu’à ce qu’il soit statué sur leur demande. Avec la revendication croissante de ce droit par des réfugiés du monde entier, la tendance à restreindre ce droit s’amplifia. La RDA avait elle aussi un droit d’asile ; or ce n’était pas le droit du demandeur mais le droit de l’Etat d’accorder l’asile. Le nombre de demandeurs d’asile y était faible comparé à celui de la République fédérale.
En République fédérale, la courbe des demandes dans l’Allemagne réunifiée atteignit en 1992 le chiffre record de près de 440000. C’est le contexte dans lequel ce droit fondamental a été restreint en 1993. Depuis, les personnes originaires de « pays qui ne pratiquent pas l’oppression » ou qui sont entrées en Allemagne en passant par un « pays tiers sûr » n’obtiennent en général pas l’asile. Depuis la fin des années 1990, le nombre de demandes d’asiles n’a cessé de baisser chaque année pour atteindre un peu plus de 19000 en 2007. Mais, parallèlement, les mesures prises ont fait augmenter le nombre de séjours illégaux sur le territoire allemand. D’autre part, des flux de travailleurs illégaux ou se trouvant en irrégularité ont créé une zone d’ombre dans l’économie, en particulier dans le bâtiment, les services de nettoyage, les services aux personnes âgées et d’autres emplois complémentaires ou auxiliaires.
Les rapatriés
A la fin des années 1980 et au début des années 1990, l’immigration des rapatriés en République fédérale d’Allemagne augmenta sensiblement. Cette immigration concerne les groupes d’origine allemande en provenance d’Europe centrale, orientale et du sud-est dont le destin a été déterminé par les suites de la guerre. Ils ont constitué la troisième grande vague d’immigration derrière les réfugiés, les expulsés et les travailleurs immigrés. Depuis 1950, 4,5 millions de rapatriés sont venus s’installer en République fédérale et dans l’Allemagne réunifiée. En RDA, l’arrivée de rapatriés était comparativement faible.
L’immigration de Juifs en provenance de pays issus de l’ex-Union soviétique est relativement récente. Elle commença à l’époque de la chute du Mur, en 1989. En 1990, le Parlement est-allemand, qui avait pris ses distances avec la doctrine du parti unique, le SED, se déclarait disposée à « donner asile aux Juifs poursuivis ». Jusqu’en avril 1991, près de 5000 Juifs originaires de l’Union soviétique demandèrent à être accueillis sur le territoire de l’ex-RDA. Après un long bras de fer politique, cette initiative est-allemande fut reprise dans l’Allemagne réunifiée. Jusqu’à la fin 2007, près de 200000 Juifs venus de la CEI s’installèrent en Allemagne. Ils ont obtenu un statut collectif qui correspond à peu près à celui des demandeurs d’asile reconnus. Le traitement privilégié des Juifs originaires de la CEI est la réponse que donnent les Allemands au chapitre le plus sombre de leur histoire.
L’entrée en vigueur de la loi sur l’immigration en 2005 a modifié les conditions pour ces deux groupes de personnes venant d’Europe de l’Est : avec, pour les rapatriés, des tests d’allemand pour les membres de la famille qui ne sont pas d’origine allemande et, pour les Juifs, un « pronostic d‘intégration » dont certains aspects rappellent un système de points. Cela a sensiblement fait baisser la forte immigration des rapatriés tardifs et des Juifs.
Les débats sur les migrations et l‘intégration
Dans la seconde moitié du XXe siècle, l’Allemagne n’avait jamais sciemment voulu dêtre un « pays d’immigration ». De fait, elle le devint en raison de la force normative de l’évolution de la société et adapta progressivement sa législation et ses institutions à la réalité, avec à chaque fois d’intenses luttes politiques.
Au début du XXIe siècle, le débat politique et médiatique sur la loi sur l’immigration proposée par le gouvernement, qui entra en vigueur en 2005 et fut révisée en 2007, était au centre des discussions sur la politique d’immigration et d‘intégration allemande. Cette loi élevait pour la première fois l’intégration au rang d’un devoir légal avec des offres parfois contraignantes pour favoriser l’intégration, sous forme de cours de civilisation et de langue allemandes. La loi créait aussi, avec l’Office fédéral des migrants et des réfugiés (BAMF) à Nuremberg, une nouvelle administration centrale des migrations et de l’intégration au niveau fédéral ; les Länder, sinon, sont compétents en matière d’intégration.
En 2004, le projet de loi a supprimé le système de points inspiré par l’exemple canadien qui permettait une immigration ciblée ainsi que l’idée d’un accompagnement scientifique par un conseil de l’immigration. La loi ne permit donc pas l’immigration choisie souhaitée à l’origine. Dans « la compétition pour attirer les têtes bien pleines », elle a même eu des effets contre-productifs, si bien que la discussion reprit sur l’introduction d’un système de points et la création d’un comité de conseillers scientifiques en matière de migration et d’intégration.
Malgré diverses faiblesses, la loi sur l’immigration de 2005 fut un pas important pour l’évolution de l’Allemagne d’un pays d’immigration informelle vers un pays d’immigration formelle : la République fédérale était un pays d’immigration informelle au niveau sociétal et culturel – même si elle ne l’était pas encore au niveau juridique – depuis le début des années 1980 au plus tard. Cela a progressivement changé, premièrement avec la réforme de la législation sur les étrangers en 1990 qui facilitait la naturalisation, deuxièmement avec la réforme du droit de la nationalité en 2000 qui permettait dans une certaine mesure d’acquérir la nationalité allemande en naissant dans le pays et acceptait la double nationalité sur une période limitée, troisièmement par la loi sur l’immigration de 2005 et, enfin, quatrièmement par les initiatives politiques prises en 2006 comme le sommet de l’intégration et la conférence allemande sur l’islam, où l’Allemagne était qualifiée de « pays d’intégration ».
Alors que la discussion sur « l’Allemagne comme pays d’immigration » passait au second plan au milieu de la première décennie du XXIe siècle, les débats sur « l’Allemagne comme pays d’émigration » n’en prenaient que plus d’ampleurcar, depuis la fin des années 1990, l’émigration d’Allemagne vers les autres pays européens et surtout vers les Etats-Unis augmentait. Mais on ne distingue pas encore une transformation en un « pays d’émigration » dans le sens ou les départs l’emporteraient sur le long terme car un grand nombre des émigrants reviennent. Pour l’instant, l’Allemagne semble plutôt tendre à un bilan équilibré de ses flux migratoires. Mais, ainsi, un allègement de la pression du vieillissement démographique sur les systèmes sociaux grâce aux immigrants actifs n’a pas lieu. La nécessité de réaliser des réformes augmente à l’avenant.
L’une des grandes questions pour l’avenir de la République fédérale d’Allemagne comme Etat providence est de savoir dans quelle mesure on saura répondre à cette nécessité.
Le Pr. Klaus J. Bade,
directeur de longue date de l’Institut de recherches sur les migrations et d’études interculturelles (IMIS) à Osnabrück, est l’un des grands spécialistes des migrations en Allemagne.
